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挖掘“多规合一”的方法论价值

  挖掘“多规合一”的方法论价值,其核心要义是把“多规合一”从空间规划的控制方法,上升到关系全局工作的体制机制改革创新的方法论层面,借以再造“决策—执行—监督—反馈”机理,创新行政管理和决策落实的运行机制,实现决策主体的集中统一、决策落实的顺畅可控、行政管理的效能效率提升。

  2015年6月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议第十三次会议,决定赋予海南在全国率先开展省域“多规合一”改革试点的历史使命。近4年来,海南积极开展试点实践,取得扎实成果。在海南加快推进全岛建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的当下,很有必要在总结改革试点成果的基础上,进一步探究“多规合一”的精神实质,从中领悟更深层次的思想意涵,挖掘出更具方法论的思想价值,从而为更好地贯彻落实习总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神,扎实推进自贸区、自贸港建设的方案设计、制度创新、政策落实、项目规划、工程实施等重点工作,寻求到具有价值和效能的思想方法和工作方法。

  “多规合一”的核心意涵主要有二,一是将原本存在的多种行业、多级层面、多个区域、多个系列的规划合而为一,形成一个统一规划,实施“一张蓝图干到底”;二是将原本分散的规划编制、审批和修编等权限合而为一,整合为一个统一的决策机制,实现“一个平台管到底”。由此,我们可以领悟到,“多规合一”具有三重精神实质,第一,“多规合一”充分体现了集中统一的决策要求;第二,“多规合一”十分注重衔接协调的决策实施途径;第三,“多规合一”坚定地追求和谐高效的实施管理目标。

  “多规合一”的方法论意义和价值

  “多规合一”,首先是规划工作意义上的指导思想和原则,强调将多种规划合而为一,避免和杜绝规划打架重复、频繁修编等乱象,以及由此导致的削弱甚至丧失规划应有的指导、规范和约束作用。但我们如果仅仅从规划工作层面来理解和把握“多规合一”,显然是不够的。

  “多规合一”更为重要的意义在于,它应该以及可以超越规划工作层面、规划体制机制、规划政策领域,将其核心意涵和思想价值进一步拓展和升华为一种工作方法论,用以指导我们更好地贯彻落实中央赋予海南全面深化改革开放的新使命,积极稳妥推进自贸区、自贸港建设。

  挖掘“多规合一”的方法论价值,其核心要义是把“多规合一”从空间规划的控制方法,上升到关系全局工作的体制机制改革创新的方法论层面,借以再造“决策—执行—监督—反馈”机理,创新行政管理和决策落实的运行机制,实现决策主体的集中统一、决策落实的顺畅可控、行政管理的效能效率提升。这就是加快推进“政策统一横向到边、管理贯通纵向到底”的体制机制改革与创新,能够有力提升海南全省管理决策的效能和执行力。

  有鉴于此,在海南全省用“多规合一”方法论指导全局工作,意味着:

  ——全面彻底地贯彻“全省一盘棋、全岛同城化”原则,切实消除各种类别、各种层级、各种性质的体制性障碍,以便更有效地全面整合各种资源、统一实施各项政策、平衡各项产业布局、调整各类功能区划、均衡各种社会服务,真正实现把全岛当成“一座大城市”规划建设的目标;

  ——全面彻底地再造“小政府、大社会”特区体制机制优势,打破既有行政区划的羁绊和掣肘,减少行政管理层级,集中行政管理决策权限,更加积极有效地激发社会积极性和市场活力;

  ——全面彻底地推进全面深化改革开放的系统化和集成化,防止和杜绝顶层设计在实施中被碎片化、分散化、随意化的倾向,最大限度地减缓改革措施边际效益递减趋势,在增加“绣”出来的盆景的同时,最大限度地增加改革开放的整体性风景;

  ——全面彻底地跳出动辄把海南与其他省区市比较排序的简单化思维和纠结心理,不再简单地把海南当作一个省份,而应更加突出海南独特的自然条件和资源禀赋、独特的发展机遇和成长路径,特别是要更加突出中央赋予海南的独特发展目标和战略定位。

  “多规合一”方法论的运用价值

  用“多规合一”方法论指导自贸区、自贸港建设,可以为强化全省统筹协调能力提供方法论指导,可以为既有决策部署提供方法论支撑,可以为深化体制机制改革创新提供方法论依据。

  第一,可以用“多规合一”方法论指导重构全省各类规划管理体制机制,包括经济社会发展规划,以及土地等自然资源利用规划、海陆生态环境保护规划、城乡建设与空间布局综合规划、社会事业与公共服务规划、产业布局规划、交通通讯等基础设施规划等,真正形成全省一个系统、一个体制、一个机制、一个平台、一个标准;

  第二,可以用“多规合一”方法论因势利导深化农垦管理体制改革。几十年来,农垦体系运行并不依托于市县行政区划。建省后,农垦的生产经营管理与省农业农村厅及各市县农业生产经营管理,事实上是割裂并行的“两股道上跑的车”。推动农垦改革发展的“八八战略”,本就是一个在全省框架中谋篇布局的构想。实施“八八战略”需要跳出市县区划看海南,更多地采取因势利导方式,依据山势地利、产业特色和市场导向,在全省框架内重组农垦和农村资源,使海南在整体上而不是仅在某一区域(如垦区)担当起建设“国家热带现代农业基地”的任务。

  第三,可以用“多规合一”方法论指导全省从实际出发调整现行管理机构“对口设置”的体制和格局。现行市县机构设置大体上与省级机构对口,省级一个厅对应市县一个局。实际工作中,上下层级之间事实上存在“权力与责任”“事权与财权”不对称的困境。既有“上面请客、下面买单”的无奈,也有“上面着急、下面不急”的无助。各市县之间事实上存在权力与责任交叉和脱节的困局。对有利的事项,因交叉而形成“都管”的重叠;对不利的事项,因推诿而形成“都不管”的空档。因此,减少管理层级,不再要求上下对口,省级职能部门可以一竿子插到底,提高决策部署和方案措施的针对性、及时性和可操作性,缩短反馈纠错机制的运行半径,从而提高管理效率和效能。

  第四,可以用“多规合一”的方法论指导自贸区、自贸港建设,比如以适应海南自贸区、自贸港的“大”而强调集中统一,以适应海南“三区一中心”的战略定位而突出谋定而后动的深度探索,以适应海南独立地理单元等自然条件而强调顶层设计的独创性和独特性。相比较国内11个自贸试验区,海南应当在复制其他自贸试验成功经验的基础上尽快实现超越,而自贸港的创新探索则是其他地区不可复制的体制机制安排。

  “多规合一”方法论的政策与政治意义

  挖掘“多规合一”的方法论价值,用“多规合一”方法论指导海南加快推进自贸试验区建设,稳步推进中国特色自由贸易港建设的政策与政治意义,可以体现在:

  ——将有助于推动海南更好地贯彻落实党的十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略,特别是贯彻落实好习总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件对海南全面深化改革开放确立的发展目标和战略定位;有助于推动全省上下更好地落实省第七次党代会和省委七届历次全会作出的决策部署;

  ——将有助于推动海南各级党委政府、各级各类职能部门、各级各类履行管理职能的工作人员,更快地转变思想观念,弘扬“敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干”的特区精神,破除各种体制机制藩篱和各类“熟人社会”羁绊,提高行政管理效率和决策执行力,加快开创自贸区、自贸港建设新局面;

  ——将有助于科学有效地规划全省主体功能分区,统筹十二个重点产业、六类产业园区和“五网”基础设施布局,划定“三区三线”,落实开发强度管控和主要控制线,确定土地、岸线等核心资源的开发规模、强度和时序,真正实现“一张蓝图干到底,一个平台管到底”,彻底扭转条块分割、各自为政局面;

  ——将有助于缩短省级职能部门的管理半径,更有效地强化“决策—执行—监督—反馈”机制效能,提升决策的科学性和可行性,推动各个方面形成方向一致的合力,减少或避免方向各异甚至相反的种种“作用力”。

  (作者系海南省社科院副院长)

原标题:挖掘“多规合一”的方法论价值

责任编辑:韩慧

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